Informácia o návrhu opatrení na zabezpečenie verejnoprávneho vysielania a rozvoja infraštruktúry verejnoprávnych vysielateľov v podmienkach digitalizácie vysielania
I. Financovanie verejnoprávnych vysielateľov
Slovenský rozhlas (ďalej len „SRo“) podľa zákona o SRo (zákon č. 619/2003 Z. z.) a Slovenská televízia (ďalej len „STV“) podľa zákona o STV (zákon č. 16/2004 Z. z.) sú verejnoprávnymi, národnými, nezávislými, informačnými, kultúrnymi a vzdelávacími inštitúciami, ktoré poskytujú službu verejnosti v oblasti vysielania. Sú zriadené na poskytovanie verejnej služby a na zabezpečenie ústavou zaručeného práva na vzdelávanie (čl. 42 ods. 2 Ústavy SR), práva na informácie (čl. 26 ods. 1 Ústavy SR) a práva na prístup ku kultúrnemu bohatstvu (čl. 43 ods. 2 Ústavy SR). SRo v súčasnosti zabezpečuje aj úlohu štátu v oblasti podpory národného povedomia a kultúrnej identity Slovákov žijúcich v zahraničí (čl. 7a Ústavy SR). Najvýznamnejším zdrojom financovania SRo a STV sú koncesionárske poplatky, ktoré ustanovuje zákon o koncesionárskych poplatkoch (zákon NR SR č. 212/1995 Z. z. v znení neskorších predpisov). Tento zákon však už dlhodobo nezabezpečuje primeraný, bezpečný a transparentný rámec financovania verejnoprávneho vysielania. Ani ostatná novela zákona z roku 2003 nevyriešila základný nedostatok, a to vymožitelnosť práva verejnoprávnych vysielateľov na koncesionársky poplatok. Táto novela upravovala len výšku poplatku tak, aby sa dočasne pokryl finančný deficit verejnoprávnych vysielateľov, ktorý sa však najmä v prípade SRo vytváral aj v nasledujúcich rokoch. V súčasnosti je však zrejmé, že jednorazové dotácie zo štátneho rozpočtu na oddlženie nie sú vhodným ani systémovým riešením zabezpečenia financovania verejnoprávnych vysielateľov. Dlhodobé neriešenie tejto problematiky limituje dnes výkon verejnej služby verejnoprávnymi vysielateľmi, čo zároveň ohrozuje aj samotnú existenciu už vybudovaného inštitucionálneho zázemia a dlhodobo vytváraného kultúrneho bohatstva. Za najdôležitejšie z hľadiska existencie verejnoprávneho vysielania, a to aj v medzinárodnom kontexte, možno považovať to, že ako súčasť duálneho systému vysielania vytvára neopakovateľný systém plurality v oblasti slobody prejavu a práva na informácie, ako aj to, že sa významne podieľa na vytváraní audiovizuálneho bohatstva. Reflektujúc význam verejnoprávneho vysielania sa neoddeliteľnou súčasťou Zmluvy o ES stal prvý odsek Protokolu o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch, ktorý bol prijatý v Amsterdame 2. októbra 1997: „Systém verejnoprávneho vysielania v členských štátoch EÚ je v priamom vzťahu k demokratickým, spoločenským a kultúrnym potrebám každej spoločnosti, a k potrebe zachovania plurality médií.“ Odporúčaním Parlamentného zhromaždenia 1641 z 27. januára 2004 žiada Rada Európy vlády členských štátov aby potvrdili svoje odhodlanie udržiavať silné, životaschopné a nezávislé verejnoprávne vysielanie, ktoré zároveň prispôsobia požiadavkám digitálneho veku a aby definovali vhodný legislatívny, inštitucionálny a finančný rámec na fungovanie verejnoprávneho vysielania. V súčasnosti tak existuje v Európe všeobecná zhoda o nevyhnutnosti podpory a uchovania duálneho systému, v ktorom prosperujú bok po boku súkromní a verejnoprávni vysielatelia. Verejnoprávne vysielanie je základným pilierom duálneho systému a predstavuje tak podobne ako iné verejné služby neoddeliteľnú súčasť európskeho modelu spoločnosti. Na jeho zachovanie je nevyhnutné zabezpečiť primeraný a dostatočný legislatívny, organizačný a finančný rámec. Zákon o SRo a zákon o STV posilnili ich verejnoprávny charakter, vytvorili novú organizačnú štruktúru a nanovo definovali úlohy verejnoprávnych vysielateľov. Zákony upravujú aj zodpovednosť k používaniu verejných zdrojov a systém kontroly, neriešia však priamo spôsob financovania verejnoprávnych vysielateľov. Koncesionárske poplatky sú ako verejná platba tradičným zdrojom financovania verejnoprávneho rozhlasového a televízneho vysielania; pôvodne boli chápané ako platba za povolenie prijímať rozhlasové a televízne služby prostredníctvom prijímača. Analýzou a porovnaním zahraničných foriem a spôsobov finančného zabezpečenia televíznej a rozhlasovej programovej služby verejnoprávnych vysielateľov, s dôrazom na systémy členských krajín Európskej únie, možno konštatovať, že najvhodnejším riešením financovania je zavedený systém koncesionárskych poplatkov, založený na legitímnych nárokoch verejnoprávnych vysielateľov v kontexte poskytovanej verejnej služby. S ohľadom na slobodu prijímania informácií, (čl. 10 Dohody o ochrane ľudských práv a základných slobôd, čl. 17 Listiny základných práv a slobôd) príjem rozhlasového alebo televízneho vysielania nie je možné viazať na súhlas štátnych orgánov alebo na princíp kódovanej služby. Napriek tomu, že koncesionársky poplatok je v súčasnosti naviazaný na prijímač, je vo všeobecnosti považovaný za osobitný príspevok na finančné zabezpečenie plnenia zákonom ustanovených povinností a úloh verejnoprávnych vysielateľov. Európsky systém rozhlasových a televíznych poplatkov je založený na princípe solidárnej platby. Sadzba poplatku nie je náhodne určovaná suma, ale suma vyjadrujúca podiel skutočných nákladov nevyhnutných na dodržanie programových záväzkov verejnoprávnych vysielateľov. Napríklad v Spolkovej republike Nemecko je výška poplatku stanovená na základe odporúčania mimovládnej komisie (Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstatten – KEF) na obdobie štyroch rokov. Výška poplatku je určená tak, aby sa v prvej časti poplatkového obdobia vytvorili určité finančné prebytky a rezervy, ktoré môžu pokryť prirodzene vznikajúci deficit v druhej polovici. Sadzbu poplatkov pre britskú BBC určuje vláda na obdobie piatich rokov a súčasne je viazaná na rast indexu spotrebiteľských cien. Pri svojom rozhodovaní sa opiera o odporúčania nezávislej komisie pre užívateľské poplatky. Osobitným príkladom je Nórsko, kde poplatok vypočítavajú podľa priemernej ceny dennej tlače, t.j. násobkom dní cenou denníka. Mechanizmus financovania verejnej služby, prostredníctvom ktorého majú verejní vysielatelia zabezpečiť aj kontinuálne a stabilné plánovanie nákladov, musí zohľadniť základné princípy, a to: a) stabilitu - finančné prostriedky by sa mali poskytovať na pevné časové obdobie, pričom je nevyhnutné brať do úvahy také faktory, ako je inflácia, či pravdepodobný pokles komerčných príjmov; b) nezávislosť - mechanizmus financovania a zvlášť rozhodovací proces by mal zabrániť tomu, aby boli verejnoprávni vysielatelia pri zostavovaní programu vystavení ekonomickému, či politickému ovplyvňovaniu; c) proporcionalitu - objem finančných prostriedkov poskytovaných verejnoprávnym vysielateľom musí vychádzať z priebežných analýz oprávnených požiadaviek verejnoprávnych vysielateľov na plnenie verejnej služby; d) transparentnosť - plnenie záväzkov verejnej služby a hospodárenie s pridelenými financiami musí podliehať priebežnej verejnej kontrole. Uvedené princípy sú z časti súčasťou zákonov o STV a SRo, zodpovedajúci princíp solidárnej verejnej platby by však mal byť vytvorený na základe novej úpravy financovania verejnoprávnych vysielateľov. Tá by mala v nadväznosti na zákony o STV a SRo prekvalifikovať poplatok za vlastníctvo prijímača na poplatok za služby verejnosti poskytované SRo a STV. Nová právna úprava by však mala reflektovať rovnomerné/spravodlivé zaťaženie spoločnosti, ktoré by zohľadňovalo najmä - štatistické ukazovatele o reálnom prístupe k službe verejnoprávnych vysielateľov, z ktorých vyplynulo, že takmer 100% domácností vlastní tv-prijímač a všetky domácnosti vlastnia rozhlasový prijímač – je teda nedôvodné a neefektívne skúmať či nejaká osoba v domácnosť má alebo nemá vo vlastníctve tento prijímač; - skutočnosť, že technický pokrok v oblasti diapazónu prijímačov vysielania už zďaleka nie je viazaný iba na tv-prijímač alebo rozhlasový prijímač; - reálny prístup ku službe verejnoprávnych vysielateľov; - možnosť jednej platby prostredníctvom osobitnej právnickej osoby; - ďalšie benefity verejnoprávnych vysielateľov (napr. watchdog, vzdelávanie, výchova, podpora umenia, atď.); - rozloženie finančného zaťaženia na spoločnosť v kontexte využitia služby aj právnickými osobami v súlade s princípom solidarity; - zjednocujúci prvok umožňujúci efektívny výber verejnej platby (napr. odber elektrickej energie zabezpečuje dostatočnú identifikáciu domácností a zohľadňuje aj najnovšie tendencie v oblasti IT-technológií - v budúcnosti sa počíta s vysokorýchlostným prenosom dát (internet) práve cez elektrické káble). Podľa podkladov SRo je optimálna úroveň nákladov potrebných ročne na plnenie zákonom ustanovených úloh a priebežný technický a technologický rozvoj v sume 1,1 miliardy Sk. Reštriktívny rozpočet na rok 2006 predpokladá náklady v sume 992 438 tis. Sk, príjem z koncesionárskych poplatkov s ohľadom na platnú právnu úpravu je (v ideálnom prípade) v sume 678 117 tis. Sk. Podľa podkladov STV je optimálna úroveň nákladov potrebných ročne na plnenie zákonom ustanovených úloh a priebežný technický a technologický rozvoj v sume 2,2 miliardy Sk. Rozpočet na rok 2006 predpokladá náklady v sume 2 075 500 tis. Sk, príjem z koncesionárskych poplatkov s ohľadom na platnú právnu úpravu je (v ideálnom prípade) v sume 1 420 000 tis. Sk, príjmy z reklamy v sume 520 000 tis. Sk. Na základe porovnania príjmov a výdavkov STV a SRo možno uviesť, že súčasné nastavenie príjmu z koncesionárskych poplatkov nezohľadňuje reálne potreby STV a SRo a dochádza tak k dlhodobému ekonomickému poddimenzovaniu týchto inštitúcií. V prípade SRo je podiel rozdielu medzi reálnymi nákladmi a príjmami na celkovom rozpočte vyšší. Pripravovaná právna úprava by preto mala zohľadniť deficit oboch inštitúcií a prípadne nanovo prerozdeliť príjmy z verejnej platby medzi SRo a STV podľa ich reálnych potrieb. SRo a STV boli zriadené na účely plnenia len verejnej služby, pričom na jej financovanie štát vytvoril aj legálny zdroj – koncesionársky poplatok. Samotné príjmy z koncesionárskeho poplatku však neboli, vzhľadom na ich reálny objem vo vzťahu k ekonomickým požiadavkám (minimálnym) verejnoprávnych vysielateľov, dostatočnou zárukou očakávaného plnenia verejnej služby. Z tohto dôvodu si štát vytvoril možnosť financovať niektoré obsahy z poskytovanej verejnej služby: - zákon o STV - jedným zo zdrojov príjmu môže byť transfer zo štátneho rozpočtu podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rok, určený na uskutočnenie niektorých programov vo verejnom záujme, ako aj kapitálový transfer zo štátneho rozpočtu na uskutočnenie účelových investičných projektov; - zákon o SRo - jedným zo zdrojov príjmu môže byť transfer zo štátneho rozpočtu podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rok určený na úhradu výdavkov na zabezpečenie vysielania v pásme stredných vĺn, transfer zo štátneho rozpočtu podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rok určený na úhradu výdavkov na zabezpečenie vysielania do zahraničia, transfer zo štátneho rozpočtu podľa zákona o štátnom rozpočte na príslušný rok určený na uskutočnenie niektorých programov vo verejnom záujme, ako aj kapitálový transfer zo štátneho rozpočtu na uskutočnenie účelových investičných projektov. Vytvorenie funkčného mechanizmu oprávneného financovania verejnej služby štátom predpokladá precíznejšiu právnu úpravu, a to aj vzhľadom na nedostatok zvyklostí a neschopnosť aplikačnej praxe. Z rokovaní s SRo a STV možno s poukazom na uvedené vyvodiť dve úrovne vzťahu štátu k verejnoprávnym vysielateľom a) činnosť verejnoprávnych vysielateľov ako služba štátu - najmä zabezpečenie vysielania do zahraničia, zabezpečenie vysielania v pásme stredných vĺn a niektoré účelových investičné projekty (napr. digitalizácia vysielania); b) činnosť verejnoprávnych vysielateľov ako služba verejnosti, uskutočňovanie niektorých programov vo verejnom záujme, prípadne niektoré účelové investičné projekty (napr. digitalizácia archívu). Vysielanie kultúrnych a informačných programov do zahraničia (ďalej len „zahraničné vysielanie“) je podľa § 5 ods. 1 písm. k) zákona o SRo hlavnou činnosťou SRo, pričom SRo nemôže svoje práva a povinnosti vysielateľa rozhlasovej programovej služby previesť zmluvou ani iným právnym úkonom na inú právnickú alebo na fyzickú osobu. Z pohľadu služby verejnosti treba uviesť, že v tomto prípade zahraničné vysielanie je službou štátu, a preto, ak štát garantuje alebo určuje rozsah a formu takéhoto vysielania musí zabezpečiť aj jeho individuálne financovanie formou transferu zo štátneho rozpočtu. Zahraničné vysielanie sa vo vyspelých európskych štátoch spravidla financuje z prostriedkov rezortu zahraničných vecí. Rokovania Ministerstva kultúry SR s Ministerstvom zahraničných vecí SR jednoznačne poukázali na skutočnosť, že financovanie zahraničného vysielania z rozpočtovej kapitoly rezortu zahraničných vecí nebude možné, a to vzhľadom na limitované prostriedky tejto kapitoly. Vzhľadom na význam zahraničného vysielania ako dôležitej súčasti štátnej propagácie Slovenskej republiky v zahraničí, informovania o aktuálnych otázkach spoločensko-politického a kultúrneho života na Slovensku Ministerstvo kultúry SR považuje za nevyhnutné v spolupráci so SRo urýchlene obnoviť vysielanie Radia Slovakia International (RSI) na krátkych vlnách. O negatívnom dosahu ukončenia vysielania kultúrnych a informačných programov do zahraničia prostredníctvom krátkych vĺn od 1. júla 2006 svedčia aj ohlasy poslucháčov RSI z mnohých krajín sveta vrátane našich krajanov a ich organizácií. Vysielanie cez internet a satelit predstavujú len doplnkové platformy šírenia programov RSI a preto nemôže ani v najbližších rokoch plnohodnotne nahradiť vysielanie na krátkych vlnách, ktoré navyše v procese digitalizácie nadobúda kvalitatívne vyššie technické i ekonomické parametre.
Záver 1. Ministerstvo kultúry SR v spolupráci so SRo a STV pripraví do 31. októbra 2006 návrh zákona o poplatkoch za služby verejnosti poskytované SRo a STV. 2. Ministerstvo kultúry SR v spolupráci so SRo zabezpečí do 31. októbra 2006 obnovenie zahraničného vysielania Radio Slovakia International na krátkych vlnách. II. Rozvoj infraštruktúry verejnoprávnych vysielateľov v kontexte pripravovanej digitalizácie vysielania Rada Európy priznala verejnoprávnym vysielateľom v Barcelone v roku 2002 úlohu priekopníkov digitálnej televízie podporujúc Lisabonskú stratégiu EÚ ekonomiky založenej na vzdelaní. Digitálna televízia bola identifikovaná ako spôsob preklenutia digitálnej priepasti a podporenia sociálnej kohézie a inklúzie. eEurope 2002 napríklad žiada členské štáty o „uľahčenie zavádzania služieb digitálnej televízie s prepojením na internet a o podporu interoperability“.
[1]) eEurope 2005 tiež zdôrazňuje význam multiplatformového prístupu k internetu, „t.j. možnosť pripojenia k internetu aj iným spôsobom než cez počítač, napríklad digitálnou televíziou a mobilnými službami 3G“. Toto je dokonca považované za „základnú podmienku zapojenia všetkých občanov“.[2]) Lisabonská stratégia podporila sociálnu kohéziu ako súčasť znalostnej ekonomiky a stanovila pre tento prístup program svojím vyhlásením, že „každý občan musí byť vybavený zručnosťami, ktoré potrebuje na život a prácu v novej informačnej spoločnosti. Informačnej exklúzii treba zabrániť rozmanitosťou možností.“[3]) Na barcelonskom stretnutí Rada Európy pri hodnotení napĺňania Lisabonskej stratégie vyzvala Európsku Komisiu aj členské štáty, aby „podporovali využívanie otvorených platforiem na dosiahnutie slobodnej voľby občanmi pri prístupe k aplikáciám a službám informačnej spoločnosti, najmä prostredníctvom digitálnej televízie, mobilných služieb 3G a ďalších platforiem, ktoré technologická konvergencia môže priniesť v budúcnosti“. Dôležitú úlohu, verejnoprávnych vysielateľov v informačnej a vzdelanej spoločnosti vytváraním nových služieb a technológií, opätovne priznali všetky európske štáty na konferencii v Amsterdame.[4]) Osobitné postavenie verejnoprávnych vysielateľov, v kontexte stratégie prechodu z analógového na digitálne pozemské televízne vysielanie (prijatá uznesením V SR č. 646 z 26. júla 2006) reflektujú aj základné zásady návrhu zákona o digitalizácii vysielania, ktorý bude do konca septembra predložený na rokovanie vlády SR. V kontexte digitalizácie vysielania sa vyskytli aj úvahy o možnom vytvorení jednotného inštitucionálneho zázemia verejnoprávneho vysielania. Otázky spoločenskej opodstatnenosti a ekonomického prínosu možného spojenia infraštruktúr, prípadne inštitúcií samotných, bude treba posúdiť na expertnej úrovni, pričom v prvom rade treba skúmať otázku efektivity prevádzkových nákladov oboch inštitúcií spojenú s nadmerným finančným zaťažením súvisiacim so zastaranými a nadrozmernými budovami, otázku technologického a technického zabezpečenia, kde napriek rozdielnym technológiám oboch vysielateľov existuje veľa spoločných a navzájom sa prekrývajúcich aktivít (ide najmä o oblasť zvukovej, vysielacej a spojovej techniky, investičnú výstavbu, technické zabezpečenie pri rôznych prenosoch a iných aktivitách), ako aj otázkou zefektívnenia činností obslužných zložiek oboch inštitúcií, pri zachovaní programovej autonómie televízneho a rozhlasového vysielania. V zdrojovej oblasti príjmov oboch inštitúcií možno za pozitívny považovať návrh na zjednotenie dvoch poplatkov do jedného – je to možné vzhľadom na uvažované zjednotenie databázy povinných osôb - čím by sa nepochybne zefektívnil aj výber samotný. K možným ekonomickým úsporám by mohlo dôjsť aj vzájomnou propagáciou ťažiskových programov, vybudovania spoločnej siete zahraničných korešpondentov a prípadné vzájomné využívanie tvorivých kapacít. Výhodou užšej spolupráce verejnoprávnych vysielateľov by mohla byť efektívnejšia komunikácia s orgánmi verejnej správy v oblasti telekomunikácií (spoločné pozícia pri vyjednávaní cien za prenájom vysielacích sietí vo vzťahu k Rádiokomunikáciám, a.s.) a aj možnosť jednotnej reprezentácie v European Broadcasting Union (EBU). V tejto súvislosti treba vyhodnotiť všetky alternatívy s dôrazom na najvhodnejší systém fungovania verejnoprávnych vysielateľov (napr. autonómne inštitúcie s osobitnými poplatkami, autonómne inštitúcie s jedným poplatkom, autonómne inštitúcie so spoločnou infraštruktúrou, čiastočne autonómne inštitúcie so spoločnými obslužnými zložkami, konvergovaná inštitúcia). Záver Ministerstvo kultúry SR v spolupráci so SRo a STV vypracuje do 31. marca 2007 návrh optimalizácie infraštruktúry verejnoprávnych vysielateľov v podmienkach digitalizácie vysielania. [1]) COM(2001) 140: eEurope 2002: Dopad a priority. [2]) COM(2002) 263: eEurope 2005: Informačná spoločnosť pre všetkých. [3]) Závery Lisabonského zasadnutia rady, marec 2000. [4]) Kľúčová úloha verejnoprávneho vysielania v európskej spoločnosti 21. storočia, 1.-3.9.2004, Amsterdam.
